Por qué se puede construir en zona inundable: los 3 millones de personas en riesgo
Un 80% de los planes urbanísticos de los municipios está vigente desde antes de que se desarrollasen los actuales mapas de peligrosidad por inundación
Hace ahora un año una terrible dana se llevó por delante la vida de 229 personas en Valencia, otras seis fallecieron en Letur (Albacete), una en Alhaurín de la Torre (Málaga) y una en Mira (Cuenca). La lluvia inmisericorde arrastró árboles, coches, vidas enteras y dejó tras de sí calles cubiertas de lodo y marcas de agua de varios metros en algunas casas, que todavía persisten. La imagen de los vecinos, conocidos y desconocidos luchando contra el barro recorrió España y el mundo y, de fondo, una de las preguntas que se repiten cuando las venidas se producen es: «¿Por qué se puede construir en zona inundable?».
«No podemos eliminar del mapa todas las edificaciones ya existentes en zonas inundables, aunque se recomiende el desarrollo de los municipios hacia zonas no inundables», apunta María Jesús Romero, profesora de la Universidad Politécnica de Valencia y experta en derecho urbanístico. La respuesta rápida es que no se puede construir en zona inundable, pero entre la «dispersión normativa y la petrificación del planeamiento» surgen excepciones. Que afectan tanto a las viviendas nuevas como a aquellas que se levantaron antes de la entrada en vigor del actual marco legal, basado en la elaboración de mapas de peligrosidad y riesgo que identifican más de 26.500 kilómetros de zonas inundables en todo el país.
Sobre el mapa, esta es la zona inundable con un periodo de retorno de 500 años, lo que quiere decir que existe un 0,2% de probabilidad de que se supere el caudal en un año y un 5% en 25 años, pero eso no implica que no puedan producirse dos o más avenidas de tal o superior intensidad dentro del mismo año.
Sobre ella se pinta el mapa de riesgo a la población, aquellas zonas donde el uso del suelo es prioritariamente residencial tanto para las inundaciones de origen fluvial como costero.
Los primeros mapas de peligrosidad y de riesgo de inundación se publicaron entre 2012 y 2013, a raíz de la Directiva 2007/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo que fue materializada en España a través del Real Decreto 903/2010 y han dejado completamente ‘bajo el agua’ a municipios enteros como Fresno de la Polvorosa (Zamora), entre los ríos Eria y Órbigo…
...Legorreta (Gipuzkoa), a los pies del río Oria...
…Nuez de Ebro (Zaragoza), por donde el río más caudaloso de España discurre entre el monte y la A-2…
…Alfara del Patriarca (Valencia), a pocos kilómetros de la zona más afectada por la dana que hace ahora un año asoló la provincia…
...o San Miguel del Pino, a pocos minutos de Valladolid, donde miran al río Duero, pero no precisamente cuando crece.
«Nos metieron en el mapa de inundación, pero tendría que venir una crecida muy grande para que se metiera en el pueblo», dice Jonathan Gonzalo, alcalde de este municipio que no llega a 400 habitantes y que recibió a principios de año el premio a la mejor iniciativa turística de su provincia por un proyecto en el que unen la historia de lugar con la naturaleza que le rodea. Cuenta Gonzalo que cuando el río baja crecido, se genera «una isla», pero, que recuerden, «solo los más mayores hablan de que en el 40 y pico o el 50 el agua llegó cerca de las casas». Tienen unas Normas Subsidiarias vigentes desde 1998, con sus respectivas modificaciones puntuales. «Ahora, desde que se declaró zona inundable hacen falta unos permisos de la confederación, pero es un pueblo pequeño y no se construye mucho –explica–, más se destruye y se construye encima…».
La norma europea obligó a todos los Estados miembros a seguir tres fases: identificar las zonas con riesgo potencial significativo, elaborar mapas de peligrosidad y riesgo de inundación y, por último, desarrollar planes de gestión del riesgo de inundación (PGRI). Estos dos últimos se han de actualizar cada seis años.
Sobre los mapas, se incluyen tres tipos según el periodo de retorno: de 10 años y alta probabilidad, de 100, con probabilidad media, y de 500, la que se muestra en este reportaje y que representa inundaciones muy raras, pero de impacto catastrófico. A su vez, los mapas de peligrosidad comprenden la delimitación gráfica de la superficie que alcanzaría el agua en una inundación fluvial o costera. Las inundaciones pluviales no están contempladas de forma independiente, si bien en algunos casos la zona inundable es el resultado de la combinación de las otras dos. El cruce de esta información con la vulnerabilidad del territorio, en base a la población, el medio ambiente y la actividad económica, da lugar a los mapas de riesgo.
Del análisis de la información contenida en esos mapas, puesta a disposición por el Ministerio para la Transición Ecológica a través del Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables, se extrae que más de 3 millones de personas de más de 2.400 municipios están en zonas inundables con un periodo de retorno de 500 años. Es un 9% del total de habitantes en esos municipios afectados (unos 35 millones).
No obstante, los últimos datos disponibles mezclan fechas de actualización de la población entre 2011 y 2018.
Y, por ejemplo, un 71% de los vecinos de Alcúdia (Mallorca) estarían en riesgo por inundación costera, pero en los últimos seis años la población ha pasado de 12.000 a 21.600 personas, con datos del INE.
En Los Alcázares (Murcia), con un 46% de la población en riesgo, eran 15.674 habitantes en 2018, con la última actualización de los mapas, y 19.402 en 2024.
«Cualquier predicción que pudiéramos hacer previamente, la realidad la superó», mantiene Fulgencio Cánovas, profesor en la Universidad de Almería y experto en Análisis Geográfico Regional. Junto a Jesús Vargas, investigador de la Universidad de Málaga, publicaron en noviembre de 2024 el estudio ‘Una aproximación a la exposición al riesgo de inundación fluvial en España a través del Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables’ en el que detallan que al menos 3,26 millones de personas estarían expuestas a la inundaciones en España, con casi el 52% concentrado en seis puntos críticos: Huerta de Murcia y Vega Baja del Segura, Valle del Guadalquivir, provincia de Valencia y norte de Alicante, Costa Catalana, llanuras medias y bajas del Cantábrico oriental, y el municipio de Valladolid.
Calculan también unas pérdidas económicas potenciales de al menos 122.130 millones de euros, un 40% en casas, en un área de estudio que no incluye la demarcación de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas. «Estamos hablando de que un 7% de la población está expuesta al riesgo de inundación» y advierte de que «hay que ser cuidadosos con los datos porque podrían ser hasta peores». Y los números, reitera, «son terroríficos».
Hay que tener en cuenta que, si bien las herramientas actuales para calcular zonas inundables «son muy precisas», la inundación real durante un evento extremo "puede aumentar significativamente respecto a lo calculado», según se indica en el documento técnico de estas zonas inundables en un periodo de 500 años. Hay tres limitaciones principales: los «cambios en el terreno» por erosiones o deslizamientos, las «obstrucciones impredecibles» como árboles o vehículos que bloqueen el flujo, y la «complejidad urbana», que dificulta representar con exactitud todas las estructuras que afectan el comportamiento del agua.
En cualquier caso, es la base sobre la que legislar y planificar.
Así, al colocar sobre los mapas de peligrosidad y riesgo la ‘mancha de la dana’ en Valencia, la cartografía se aproxima.
Y se aprecian barrios enteros, municipios anegados, que se encuentran en riesgo por inundación y otros donde el lodo llegó mucho más allá de la zona prevista.
Y esta es la situación en Letur, donde un 4,3% de la población estaría en riesgo y aquel 29 de octubre de 2025 apenas llovió, pero el arroyo que atraviesa el pueblo se lo llevó todo a su paso. Incluidas algunas viviendas.
Las inundaciones son fenómenos naturales que no pueden evitarse y hay que convivir con ellas. Sobre todo en un momento en el que el impacto del cambio climático, según el estudio elaborado por el CEDEX en relación con los cambios previsibles de la precipitación máxima diaria en la Península y Baleares, puede aumentar la cantidad y la intensidad de las lluvias más extremas (un incremento en la torrencialidad). En Valencia, aquel 29 de octubre llovió de manera extrema y se registraron precipitaciones por encima de los periodos de retorno de 1.000 años.
Según el Consorcio de Compensación de Seguros (CCS) y la Dirección General de Protección Civil y Emergencias (DGPCyE), cada año se registran una media de 10 episodios graves de inundación en España. En 2024, se registraron más de 205.000 expedientes por inundación en Valencia, tantos como los registrados en toda España en los cinco años anteriores.
Y hasta 2023, se producían una media de 10 fallecimientos al año por esta causa al año, según la serie histórica. Con los 210 expedientes de 2024, la media de los últimos 37 años ha subido a 14.
Dispersión normativa
Por un lado, la gestión del agua, las costas y los riesgos de inundación en España se sustentan en un complejo armazón legal que abarca desde directivas de la Unión Europea hasta normativas municipales. Este marco regulatorio incluye legislación estatal clave como la Ley de Aguas, la Ley de Costas y la Ley del Suelo, las cuales se entrelazan con los planes de ordenación territorial y los protocolos de Protección Civil para definir el uso del territorio y la respuesta ante emergencias hídricas.
Desde 1998 la legislación urbanística española incluyó preceptos para incorporar análisis de riesgos naturales en los procesos de planificación del suelo. «Otra cuestión es que la Ley del Suelo de 1998 dejara un vacío importante para justificar su incumplimiento» justo en el momento del 'boom inmobiliario' hasta 2008, que «causó el mayor incremento de la exposición y vulnerabilidad a la peligrosidad natural», según señalan los investigadores Jorge Olcina y Andrés Díez en el estudio 'Inundaciones en España: el papel de la planificación territorial'.
Fue en 2008 y 2015 cuando esta normativa del suelo incluyó la obligación de elaborar mapas de riesgo, como documento de acreditación jurídica del mismo. Y desde 2016, con la modificación del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, esta regulación incorpora las Zonas de Flujo Preferente, áreas especialmente peligrosas porque una crecida con un periodo de retorno de 100 años puede generar daños graves debido a la presencia de más de un metro de agua y una velocidad superior a 1 m/s (3,6 km/h).
Zona inundable
(retorno 500 años)
Zona de Flujo Preferente
Cauce del río
(aguas bajas + máxima crecida)
Fuente: Miteco
Zona de Policía
(100 m)
Zona de Policía
(100 m)
Zona de servidumbre
(5m)
Zona inundable
(retorno 500 años)
Zona de Flujo Preferente
Cauce del río
(aguas bajas + máxima crecida)
Fuente: Miteco
Zona de Policía
(100 m)
Zona de Policía
(100 m)
Zona de servidumbre
(5m)
Zona inundable (retorno 500 años)
Zona de Flujo Preferente
Cauce del río
(aguas bajas + máxima crecida)
Zona de Policía
(100 m)
Zona de Policía
(100 m)
Fuente: Miteco
Zona de servidumbre
(5m)
Zona inundable (retorno 500 años)
Zona de Flujo Preferente
Cauce del río
(aguas bajas + máxima crecida)
Zona de Policía
(100 m)
Zona de Policía
(100 m)
Fuente: Miteco
Zona de servidumbre
(5 m)
La legislación estatal establece esta posibilidad de construcción en suelos en situación básica de urbanizado adaptando las construcciones al riesgo, «pero deja en manos de comunidades y municipios esta responsabilidad en el caso de las nuevas construcciones cuando están fuera de la zona de policía», explica Romero, profesora de la Universidad Politécnica de Valencia.
Es decir, si el lugar en el que se quiere construir está dentro de los 100 metros a cada lado del cauce crecido o de esas zonas de flujo preferente, tiene que autorizarlo la confederación hidrográfica, previa declaración responsable del promotor en el caso de la obra nueva. Si está fuera, son las administraciones competentes en ordenación del territorio y urbanismo las que deben asegurar que se cumplen las limitaciones que establece la normativa.
Un 80% de los planes previos a 2011
Por otro lado, «tenemos unos planes generales obsoletos y vigentes», apunta Romero. Según datos del Ministerio de Vivienda a 31 de mayo de 2024, un 80% de los planeamientos urbanísticos de los municipios españoles, en sus diferentes figuras (plan general, normas subsidiarias o delimitación del suelo), están vigentes desde antes de 2011.
Es decir, se redactaron antes de que se realizaran los mapas de peligrosidad y riesgo por inundación actuales, que han de actualizarse desde 2019 cada seis años. Son un 83% los que están vigentes desde antes de 2008, fecha clave de la Ley del Suelo que obliga a elaborar mapas de riesgo. Y un 16,8% no tienen planeamiento.
«Necesitamos instrumentos más flexibles y que se adapten más a todas las consideraciones sobre el terreno que se están redactando», explica María José Peñalver, tesorera del Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España. La Dirección General del Agua editó en 2017 y 2018, junto al Consorcio de Seguros, una serie de guías técnicas para reducir la vulnerabilidad de los edificios y adaptar las nuevas construcciones en zona inundable. Unos documentos que «orientan», pero no obligan. Y el Código Técnico de la Edificación, el conjunto de normativas que regulan la construcción de edificios en España desde 2006 y actualizado frecuentemente, no incluye como tal el riesgo de inundación.
Explica Peñalver que hoy en día para abordar la construcción en zonas inundables es necesario «superponer varias capas legislativas» y que «la coordinación entre administraciones es clave» para evitar la inseguridad jurídica y no comprometer la seguridad de las personas.
Todas las fuentes consultadas relatan casos en los que ciertas decisiones urbanísticas han puesto en riesgo a la población. Por ejemplo, la construcción de locales comerciales convertidos en viviendas a pie de calle en zonas propensas a fuertes precipitaciones o el desarrollo de urbanizaciones completas en áreas catalogadas como inundables.
En la actualidad, y a pesar de que en la Ley del Suelo de 1998 los PGOU debían revisarse cada doce años, estos planes son indefinidos. No obstante, que los planeamientos lleven vigentes décadas, hasta seis en el caso de Colindres (Cantabria), no implica que en todos los casos la norma no se respete. Algunas comunidades tienen sus propios planes territoriales en materia de riesgo e inundaciones, como el Patricova en la Comunidad Valenciana, publicado en 2002, o el Plan de Ordenación de Márgenes de los Ríos y Arroyos del País Vasco, de 1998. Y algunos municipios recogen esas normas en sus planeamientos urbanísticos, revisando sus ordenanzas o con modificaciones puntuales. Como en el caso Massanassa, afectado de lleno por la dana, que lanzó a información pública este verano una modificación de su PGOU –vigente desde 1991– para impedir la construcción de viviendas en planta baja, excepto si están conectadas a una planta superior y todos los dormitorios se sitúan a más de tres metros de altura sobre la acera.
